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| 성남시의회 행교위 4명이 반대한 학폭 피해자 지원 조례안에 대한 법제처 해석. | |||||
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| 작성자 | 신** | 작성일 | 2026.04.21. | 조회수 | 12 |
| 학교폭력 피해학생을 대상으로 심리상담ㆍ법률상담 연계, 학습권 회복프로그램 연계 및 사례관리 등을 위한 회복지원 정책을 수립ㆍ시행하고, 학교폭력 회복지원센터를 지정 또는 설치ㆍ운영하는 사무가 주민복지에 관한 자치사무에 해당하여 시장이 수행할 수 있는지(「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제4조 등 관련) 안건번호의견26-0092 요청기관경기도 성남시 회신일자2026. 3. 31. 1. 질의요지 학교폭력 피해학생을 대상으로 심리상담·법률상담 연계, 학습권 회복프로그램 연계 및 사례관리 등을 위한 회복지원 정책을 수립·시행하고, 학교폭력 회복지원센터를 지정 또는 설치·운영하는 사무가 주민복지에 관한 자치사무에 해당하여 시장이 수행할 수 있는지? 2. 의견 아래 이유를 참고하시기 바랍니다. 3. 이유 「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조). 현재, 성남시는 「성남시 학교폭력예방 및 대책에 관한 조례」(이하 “성남시현행조례”라 한다)를 제정·운영 중이며, 성남시현행조례는 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」(이하 “학교폭력예방법” 이라 한다) 및 같은 법 시행령에서 정하고 있는 학교폭력대책지역협의회 구성·운영, 청소년 관련 단체 등 민간의 자율적 학교폭력 예방활동 장려 등 지방자치단체에게 부여된 사무를 중심으로 규정되어 있는 것으로 보입니다. 반면 「성남시 학교폭력 피해학생 회복 지원에 관한 조례안」(이하 “성남시조례안” 이라 한다)은 학교폭력예방법 제4조에 따라 학교폭력으로 인하여 심리적·신체적·사회적 피해를 입은 성남시에 거주하고 있는 피해학생의 회복을 지원하고 학습권과 건강한 성장권을 보장하기 위하여 제정하려는 것으로 성남시현행조례와는 입법목적과 규율 내용에서 차이가 있는 별개의 사안으로 이해됩니다. 따라서 이 사안에서는 학교폭력예방법 제11조제9항에서 학교폭력 등에 관한 조사, 상담, 치유프로그램 운영, 학생 치유·회복을 위한 보호시설 운영, 법률지원을 포함한 통합지원 등의 사무를 시·도 교육감의 업무로 정하고 있는데, 학교폭력 피해학생 회복지원에 관한 사무가 성남시에서 조례로 제정할 수 있는 자치사무에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다. 먼저 학교폭력예방법 제2조제1호에서는 “학교폭력”이란 학교 내외에서 학생을 대상으로 발생한 상해, 폭행, 감금, 협박, 약취·유인, 명예훼손·모욕, 공갈, 강요·강제적인 심부름 및 성폭력, 따돌림, 사이버폭력 등에 의하여 신체·정신 또는 재산상의 피해를 수반하는 행위를 말한다고 규정하고 있습니다. 또한, 같은 법 제4조제1항 및 제4항에서는 국가 및 지방자치단체는 학교폭력을 예방하고 근절하기 위하여 조사·연구·교육·계도 등 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여야 하고, 그 책무를 다하기 위하여 필요한 행정적·재정적 지원을 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정의 취지를 고려하면, 학교폭력의 예방 및 피해학생 지원은 학교 안뿐만 아니라 학교 밖에서 발생하는 폭력행위까지도 포괄하는 것으로 이해되고, 이에 따른 학생의 심리적·신체적·사회적인 피해에 대한 예방 및 회복·보호를 위하여 국가 및 지방자치단체가 지원체계를 마련해야 할 필요가 있다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2015. 4. 1.. 의견제시 15-0070 참조 ) 또한, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서는 주민복지에 관한 사업을 같은 호라목에서는 노인·아동·장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진에 대한 사무를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 이러한 점을 고려하면, 학교폭력 피해학생의 심리적·신체적·사회적 회복을 지원하는 사무는 주민복지 및 청소년 보호·복지증진과 관련된 자치사무로 볼 수 있을 것입니다. 한편, 「지방교육자치에 관한 법률」제2조에서는 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 한다)의 사무로 하며, 같은 법 제18조에서 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제20조에서는 교육감은 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항(제1호), 학교, 그 밖의 교육기관의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항(제5호), 교육과정의 운영에 관한 사항(제6호) 등 교육·학예 전반에 관한 사무를 관장한다고 규정하고 있습니다. 아울러 학교폭력예방법 제11조제1항에서는 교육감은 시·도교육청에 학교폭력의 예방·대책 및 법률지원을 포함한 통합지원을 담당하는 전담부서를 설치·운영해야 하며, 같은 조제9항에서는 학교폭력에 관한 조사, 상담, 치유프로그램 운영, 학생 치유·회복을 위한 보호시설 운영, 법률지원을 포함한 통합지원 등을 위한 전문기관을 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 법 시행령 제10조제1항에서는 교육감은 학교폭력 조사·상담 등의 업무(제1호), 학교폭력 피해학생·가해학생에 대한 치유프로그램 운영 업무(제2호), 학생의 치유 ·회복을 위한 보호시설 운영 업무(제3호) 등을 수행하기 위하여 시·도교육청 또는 교육지원청에 전문기관을 설치·운영하도록 구체적으로 정하고 있습니다. 이와 같은 법령체계를 종합하면, 학교폭력에 관한 조사·상담, 치유프로그램 운영, 보호시설 운영, 법률지원을 포함한 통합지원 등의 사무와 이를 수행하기 위한 전문기관 설치·운영은 교육·학예에 관한 사무의 일환으로서 관계법령에서 그 수행주체를 교육감으로 규정하고 있다고 볼 수 있습니다. 다만, 앞에서 살펴본 것과 같이 학교폭력예방법 제4조에서는 국가와 지방자치단체 모두에게 학교폭력 예방 및 근절을 위한 법적·제도적 장치를 마련할 책무를 부여하면서 그 적용대상을 시·도로 한정하고 있지 않습니다. 또한, 성남시조례안 제2조제3호에 따른 회복지원은 피해학생의 심리·정서·의료·학습·법률지원 등을 통하여 일상생활과 학업생활의 정상화를 돕는 일련의 지원을 의미하므로 그 성격 상 주민복지 및 청소년 보호·복지증진 사무의 범주에 포함된다고 볼 수 있습니다. 따라서, 성남시는 주민복지 및 청소년 보호·복지증진과 같은 소관 사무에 대하여 자치입법권을 가지므로 지방자치단체의 행정적·재정적 여건과 정책적 필요성 등을 종합적으로 고려하여 이 사무의 수행에 관하여 조례로 규정할 수 있을 것입니다. 아울러 학교폭력 피해학생의 회복지원 및 학교폭력 피해회복지원센터의 지정 또는 설치·운영에 관한 사무는 교육감의 교육·학예에 관한 사무의 성격과 주민복지 증진에 관한 자치사무의 성격을 함께 지니고 있다고 볼 수 있으므로 다른 현행 자치법규와의 조화를 충분히 검토하여 법체계상 모순이 발생하지 않도록 해야 합니다(각주: 「2022년 자치법규 입안 길라잡이」, 2022, 3쪽∼4쪽 참조). 따라서, 그 사무의 범위와 내용, 운영방식 등에 대해서는 관련 법령과의 관계, 규정 내용의 관련성, 입법 규모 등을 종합적으로 고려하여 성남시현행조례의 개정 여부 또는 별도 조례의 제정 필요성을 판단할 필요가 있습니다. 【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】 ○ 관련 법령 「지방자치법」 제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. ② (생 략) 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. “학교폭력”이란 학교 내외에서 학생을 대상으로 발생한 상해, 폭행, 감금, 협박, 약취·유인, 명예훼손·모욕, 공갈, 강요·강제적인 심부름 및 성폭력, 따돌림, 사이버폭력 등에 의하여 신체·정신 또는 재산상의 피해를 수반하는 행위를 말한다. 1의2. ∼ 5. (생 략) 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가 및 지방자치단체는 학교폭력을 예방하고 근절하기 위하여 조사·연구·교육·계도 등 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여야 한다. ② ∼ ③ (생 략) ④ 국가 및 지방자치단체는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 책무를 다하기 위하여 필요한 행정적·재정적 지원을 하여야 한다. 제10조의2(학교폭력대책지역협의회의 설치·운영) ① 학교폭력예방 대책을 수립하고 기관별 추진계획 및 상호 협력·지원 방안 등을 협의하기 위하여 시·군·구에 학교폭력대책지역협의회(이하 “지역협의회”라 한다)를 둔다. ② ∼ ③ (생 략) 제11조(교육감의 임무) ① 교육감은 시·도교육청에 학교폭력의 예방·대책 및 법률지원을 포함한 통합지원을 담당하는 전담부서를 설치·운영하여야 한다. ② ∼ ⑧ (생 략) ⑨ 교육감은 학교폭력 등에 관한 조사, 상담, 치유프로그램 운영, 학생 치유·회복을 위한 보호시설 운영, 법률지원을 포함한 통합지원 등을 위한 전문기관을 설치·운영하여야 한다. ⑩ ∼ ⑭ (생 략) 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 시행령」 제7조(학교폭력대책지역협의회의 구성·운영) ① 법 제10조의2에 따른 학교폭력대책지역협의회(이하 “지역협의회”라 한다)의 위원장은 시·군·구의 부단체장이 된다. ② ∼ ⑦ (생 략) 제8조(전담부서의 구성 등) ① 법 제11조제1항에 따라 다음 각 호의 업무를 수행하기 위하여 시·도교육청 및 교육지원청에 과·담당관 또는 팀을 둔다. 1. 학교폭력 예방과 근절을 위한 대책의 수립과 추진에 관한 사항 2. 학교폭력 피해학생의 치료 및 가해학생에 대한 조치에 관한 사항 3. 학교폭력 피해학생과 가해학생 간의 관계 회복을 위하여 필요한 조치에 관한 사항 3의2. 학교폭력 피해학생을 위한 법률 자문 등 법률지원에 관한 사항 3의3. 학교폭력 관련 조사·상담에 관한 사항 4. 그 밖에 학교폭력의 예방·대책 및 통합지원과 관련하여 교육감이 정하는 사항 ② ∼ ③ (생 략) 제10조(전문기관의 설치 등) ① 교육감은 법 제11조제9항에 따라 시·도교육청 또는 교육지원청에 다음 각 호의 업무를 수행하는 전문기관을 설치·운영해야 한다. 1. 법 제11조의2제1항에 따른 조사·상담 등의 업무 2. 학교폭력 피해학생·가해학생에 대한 치유프로그램 운영 업무 3. 학생의 치유·회복을 위한 보호시설 운영 업무 4. 피해학생을 위한 법률지원 등 통합지원 업무 ② ∼ ③ (생 략) 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조(「지방자치법」과의 관계) 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다. 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “지방자치단체의 사무”는 “지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무”로, “자치사무”는 “교육·학예에 관한 자치사무”로, “행정안전부장관”·“주무부장관” 및 “중앙행정기관의 장”은 “교육부장관”으로 본다. 제18조(교육감) ①시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다. ② (생 략) 제20조(관장사무) 교육감은 교육·학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다. 1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항 2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항 3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항 4. 교육규칙의 제정에 관한 사항 5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항 6. 교육과정의 운영에 관한 사항 7. 과학·기술교육의 진흥에 관한 사항 8. 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항 9. 학교체육·보건 및 학교환경정화에 관한 사항 10. 학생통학구역에 관한 사항 11. 교육·학예의 시설·설비 및 교구(敎具)에 관한 사항 12. 재산의 취득·처분에 관한 사항 13. 특별부과금·사용료·수수료·분담금 및 가입금에 관한 사항 14. 기채(起債)·차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항 15. 기금의 설치·운용에 관한 사항 16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항 17. 그 밖에 해당 시·도의 교육·학예에 관한 사항과 위임된 사항 ○ 자치 법규 「성남시 학교폭력 예방 및 대책에 관한 조례」 제4조(시장의 책무) ① 성남시장(이하 "시장"이라 한다)은 학교폭력을 예방하고 근절하기 위하여 성남교육지원청 교육장(이하 "교육장"이라 한다), 수정·중원·분당경찰서장(이하“경찰서장”이라한다)과 상호 협의 하여야 한다. ② 시장은 청소년 관련 단체 등 민간의 자율적인 학교폭력 예방활동과 피해학생의 보호 및 가해학생의 선도·교육활동을 장려하여야 한다. ③ 시장은 제2항에 따른 청소년 관련 단체 등 민간이 건의한 사항에 대하여는 관련 시책에 반영하도록 노력하여야 한다. ④ 시장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 책무를 다하기 위하여 필요한 예산을 지원할 수 있다. 제6조(협의회 설치 및 기능) ① 시장은 학교폭력예방 대책을 수립하고 기관별 추진계획 및 상호 협력·지원 방안 등을 협의하기 위하여 협의회를 둔다. ② (생 략) 제7조(협의회 구성·운영) ① 협의회는 위원장 1명을 포함한 20명 내외의 위원으로 구성한다. ② ∼ ⑦ (생 략) 이 해석이 조례안을 입법하지 못할 근거가 된다니 전부다 난독증이 있는것이든지, 왜곡을 위한 왜곡을 하고 있는 것이든지, 허위사실을 유포하는 것이든지 셋 중의 하나라고 보여집니다. 이런 수준으로 인구 90만 도시를 이끌어나가겠다는 것 자체가 문제가 심각해보이네요. 이 많은 세금을 끌어다가 재건축에 지원할 특별 지원금이 2조가 쏟아져도 이미 본인 입으로 하고 있다고 말씀하신 시의 사무들을 엮어 피해자 지원하는데 몇 억 쓰는 것이 배가 뒤틀리는 성남시 대단합니다. |
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